Государственное устройство России

Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Действует Конституция, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993.

В административном отношении Россия состоит из республик, краёв, областей, городов федерального подчинения, автономных округов, которые являются субъектами Федерации. Согласно Конституции РФ все субъекты Федерации равноправны. В то же время Конституция РФ фиксирует и некоторые различия в правовом положении субъектов Федерации. Так, республики в составе РФ имеют собственные Конституции, а все прочие субъекты Федерации — уставы. Республикам в составе России предоставлено право устанавливать свои государственные языки, которые в государственных учреждениях республик употребляются наряду с русским языком.

Различия в уровнях экономической и политической самостоятельности субъектов Федерации по отношению к федеральному центру были зафиксированы в договорах о разграничении и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации (эта практика существовала с 1994). Всего был заключён 41 договор с 46 субъектами Федерации. Но в условиях начавшейся при президенте В.В. Путине федеративной реформы с 2001 субъекты Федерации начали отказываться от договоров. В дальнейшем в соответствии с планами продолжения федеративной реформы предполагается в рамках федерального законодательства унифицировать распределение полномочий и финансовых средств между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В 2004 по итогам местных референдумов Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край. Всего в РФ стало 88 субъектов:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика;

Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

Москва и Санкт-Петербург — города федерального подчинения;

Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Из них: 21 республика, 7 краёв, 48 областей, 2 города федерального подчинения, 1 автономная область, 9 автономных округов. 7 субъектов Федерации (Красноярский и Хабаровский края, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Тюменская и Читинская области) являются многосоставными, т.е. в их состав входят другие субъекты Федерации — автономные округа (Ненецкий АО — в Архангельскую область, Усть-Ордынский Бурятский АО — в Иркутскую область, Корякский АО — в Камчатскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО — в Тюменскую область, Агинский Бурятский АО — в Читинскую область, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО — в Красноярский край). Чукотский автономный округ, до 1991 бывший в составе Магаданской области, самостоятельно входит в состав РФ.

Республики в составе РФ созданы на базе бывших политических (автономные республики) и административных (автономные области) автономий, которые в советскую эпоху были предоставлены крупным нерусским этносам на территории их исторического проживания.

При президенте Б.Н. Ельцине был взят курс на уравнивание прав административных единиц, вследствие чего автономные округа, сохранив в большинстве своём административную принадлежность соответствующим краям и областям, получили одновременно статус субъектов Федерации. Однако в мае 2000 в целях улучшения координации действий федеральных и местных органов власти, контроля за исполнением федеральных законов указом президента России в рамках его конституционных полномочий вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный) во главе с полномочными представителями президента России.

Политическая система РФ базируется на демократических принципах: действует принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; в Конституции закреплены идейный и политический плюрализм, многопартийность, равенство граждан перед законом, права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права.

Россия — светское государство. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Российская Федерация — президентская республика. Государственную власть в России осуществляют президент РФ, двухпалатный парламент — Федеральное Собрание, правительство РФ и суды РФ.

Глава государства — президент, избираемый всеобщим голосованием сроком на 4 года. При этом Конституция оговаривает, что одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков подряд.

Президент занимает центральное место в системе органов власти РФ. По Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики страны. В ряде случаев президент может выполнять функции, которые обычно осуществляются законодательными и судебными органами власти.

Как глава государства президент является гарантом соблюдения Конституции, прав и свобод граждан. Ему принадлежит ведущая роль в назначении высших должностных лиц РФ. Президент с согласия нижней палаты парламента назначает на должность председателя правительства РФ; по представлению председателя правительства назначает его заместителей и федеральных министров. Президент также назначает и увольняет с должности высшее командование Вооружённых сил, руководителей других силовых структур, дипломатических представителей РФ за рубежом, полномочных представителей президента в федеральных округах, формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, формирует администрацию президента. Президент представляет для назначения парламентом кандидатуры председателя Центрального банка РФ, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, генерального прокурора страны.

Президент имеет право роспуска нижней палаты парламента в случаях, предусмотренных Конституцией, назначения даты всенародного референдума, выборов в нижнюю палату парламента — как очередных, так и досрочных.

Президент выступает арбитром в спорах между органами государственной власти России и субъектов Федерации, между органами власти субъектов Федерации. В случае отсутствия законодательной базы, регулирующей те или иные стороны общественной жизни, президент имеет право издавать указы, имеющие силу закона до принятия парламентом соответствующих нормативных актов. Президент имеет право наложить вето на законы, принимаемые Федеральным Собранием, после чего они поступают на повторное рассмотрение парламента.

Президент РФ может быть отрешён от должности в порядке, предусмотренном Конституцией страны.

Высшим органом представительной и законодательной власти РФ является парламент — Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: нижней — Государственной Думы и верхней — Совета Федерации.

Государственная Дума, избираемая всеобщим голосованием на 4 года, состоит из 450 депутатов. Её основная функция — принятие законов Российской Федерации. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия президенту РФ на назначение председателя правительства РФ, решение вопроса о доверии правительству РФ, назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, председателя Счётной палаты РФ и половины ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против президента РФ для отрешения его от должности.

Государственная Дума может быть распущена президентом РФ в случаях, предусмотренных Конституцией страны, которые связаны с отказом утвердить предложенную президентом кандидатуру на пост председателя правительства РФ, а также с отклонением предложенного правительством вотума доверия и выражением вотума недоверия правительству.

В соответствии с законодательством депутаты Государственной Думы могут создавать депутатские объединения — фракции и депутатские группы.

Совет Федерации представляет интересы регионов РФ. Он формируется по принципу 2 члена верхней палаты от каждого субъекта Федерации. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ с другими государствами, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира. К исключительной компетенции Совета Федерации относятся: утверждение границ между субъектами РФ, утверждение указов президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения на территории страны, решение вопроса о возможности использования Вооружённых сил страны за пределами территории РФ, назначение выборов президента РФ, отрешение президента РФ от должности, назначения на должность генерального прокурора РФ, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, заместителя председателя и половины аудиторов Счётной палаты.

Действующий регламент Совета Федерации не предусматривает создание фракций по партийному принципу. Влияние политических предпочтений членов Совета Федерации (распространено также название «сенаторы») на политическую позицию верхней палаты парламента заметно ниже, чем в Государственной Думе. В гораздо большей степени на позицию Совета Федерации влияют различия в интересах регионов, которые представляют сенаторы (например, регионы-доноры и регионы — реципиенты федерального бюджета и др.).

Парламент играет в политической системе России ограниченную роль. Это объясняется тем, что парламент по Конституции практически лишён контрольных функций.

Избирательная система РФ. Граждане России имеют право участвовать в выборах органов власти с 18 лет. Минимальный возраст для того, чтобы быть избранным в органы власти, устанавливается соответствующими законодательными актами. Так, президент России не может быть моложе 35 лет, депутат Государственной Думы — моложе 21 года. Кроме того, закон устанавливает предельный возраст в 65 лет, в котором гражданин может участвовать в выборах в качестве кандидата на пост президента РФ.

Государственная Дума избирается по смешанной, пропорционально-мажоритарной системе. Половина депутатов (225 чел.) избирается по пропорциональной системе — по партийным спискам. До выборов 1999 включительно в голосовании по партийным спискам участвовали политические партии и избирательные блоки, в состав которых входили политические партии и общественные объединения. Начиная с парламентских выборов 2003 избирательные блоки допускаются только в том случае, если в их состав в обязательном порядке входит хотя бы одна политическая партия. В дальнейшем намечается наделить исключительным правом участия в выборах только политические партии. При выборах по партийным спискам депутатские места в Государственной Думе получают партии и блоки, набравшие не менее 5% голосов избирателей. С думских выборов 2007 процентный барьер будет повышен до 7%. Выборы считаются действительными, если в них приняло участие св. 50% зарегистрированных избирателей.

Другая половина депутатов избирается по одномандатным округам, границы которых определяет Центральная избирательная комиссия РФ. Право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы имеют группы граждан, политические партии. Закон допускает и самовыдвижение кандидатов. Выборы депутатов по одномандатным округам проводятся в один тур. Победителем считается кандидат, набравший простое большинство голосов. При этом количество голосов, поданных за победителя, не должно быть меньше числа принявших участие в выборах избирателей, проголосовавших против всех кандидатов.

Принцип формирования Совета Федерации начиная с 1993 изменялся трижды. В 1993—95 верхняя палата парламента состояла из сенаторов, выбранных прямым голосованием населением субъектов Федерации. С 1995 палата формировалась по принципу представительства в ней глав субъектов Федерации и председателей региональных парламентов (Законодательных собраний) субъектов Федерации. В 2000 принцип формирования верхней палаты был снова изменён. Сенаторы стали делегироваться главой исполнительной власти субъекта Федерации и региональным парламентом. При этом замена прежнего состава членов Совета Федерации проводилась постепенно по мере проведения перевыборов в субъектах Федерации. Переход к новой системе формирования Совета Федерации был полностью завершён к январю 2002. По действующему законодательству срок полномочий сенаторов соответствует срокам полномочий делегировавшего их органа власти субъекта Федерации, который имеет право отзыва члена Совета Федерации, если его действия не соответствуют в должной мере интересам региона.

Президент РФ избирается всеобщим голосованием. Право выдвижения кандидатов в президенты имеют группы граждан и политические партии. При этом, чтобы кандидат был официально допущен до участия в выборах, нужно собрать не менее 1 млн подписей граждан в его поддержку. Для того чтобы выборы были признаны состоявшимися, необходимо участие в них более 50% списочного состава избирателей. Победителем считается кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в 1-м туре никто из кандидатов не смог добиться этого результата, то назначается 2-й тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие по итогам 1-го тура наибольшее количество голосов. Президентом становится кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших участие во 2-м туре. При этом их число должно составлять половину списочного состава избирателей плюс 1 голос.

Исполнительную власть РФ согласно действующей Конституции осуществляет правительство РФ. Однако в Конституции не говорится, что правительство является высшим органом исполнительной власти в стране. Это обусловлено тем, что важнейшие функции федеральной исполнительной власти осуществляет президент РФ.

Правительство России обеспечивает оперативное управление народным хозяйством посредством проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение.

Правительство РФ назначается президентом России и слагает полномочия перед вновь избранным главой государства. Правительство РФ также может быть отправлено в отставку в случае, если президент РФ согласен или с вотумом недоверия, вынесенным правительству Государственной Думой, или с тем, что Дума отказывает правительству в доверии.

Главой правительства является его председатель (в литературе часто фигурирует термин «премьер-министр»), который назначается на должность президентом и утверждается Государственной Думой. Председатель правительства вносит на утверждение президента РФ предложения о структуре исполнительной власти и составе правительства.

Правительство, занимаясь оперативным управлением народным хозяйством, выполняет функции центра согласования важнейших экономических интересов. Эффективное выполнение этих функций под руководством сильного премьера обеспечивает значительный вес правительства как органа власти в политической жизни страны.

Система власти на уровне субъектов Федерации характеризуется существенными отличиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999) формулирует лишь базовые подходы к организации системы органов власти на местах. В остальном же субъекты Федерации на основе их Конституций и уставов сами определяют систему органов власти.

Во всех субъектах РФ проживающие на их территориях граждане прямым всеобщим голосованием избирают высшее должностное лицо субъекта Федерации — губернатора (для краёв, областей, автономных областей, автономных округов), президента (для республик в составе РФ), который и формирует исполнительную власть в регионе. В некоторых субъектах Федерации должности главы субъекта Федерации и руководителя исполнительной власти разъединены.

Высшие должностные лица субъектов Федерации избираются сроком на 4 или 5 лет. В 2000 создан законодательный механизм федерального вмешательства для отстранения их от должности в случае систематического нарушения федеральных законов. Однако на практике этот механизм пока не применялся.

В подавляющем большинстве субъектов Федерации законодательные органы (региональные парламенты) в 1990-е гг. формировались на основе мажоритарной избирательной системы. Лишь в отдельных субъектах Федерации существовала смешанная пропорционально-мажоритарная избирательная система. Однако в связи с изменениями, внесёнными в федеральные законы в 2001—02, направленными на укрепление многопартийной системы, с 2005 намечено осуществить переход к смешанной избирательной системе при выборах Законодательных собраний регионов во всех субъектах Федерации.

Для региональных политических систем, как и для политической системы России, характерен дисбаланс во взаимоотношениях между исполнительными и представительными органами власти в пользу института губернатора (президента республики). Это обеспечивает доминирование исполнительной власти в политических процессах в субъектах Федерации.

После создания федеральных округов и учреждения института полномочных представителей президента, на которых возложена координация работы всех органов власти на местах, начался процесс государственного строительства на этом уровне. Был создан институт главных федеральных инспекторов, курирующих работу органов власти в конкретных субъектах Федерации. Федеральные органы государственного управления стали формировать свои окружные структуры.

Партийная система. Политические партии в России не оказывают решающего влияния на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны. Это объясняется несколькими причинами: относительной слабостью самих политических партий, ограниченностью полномочий представительных органов власти, отсутствием соответствующей традиции в политической культуре российского общества.

Закон «О политических партиях» (2001) устанавливает определённые требования к количественному составу политической партии: она должна состоять не менее чем из 10 тыс. членов и иметь региональные отделения численностью от 100 членов в более чем половине субъектов Федерации. Закон разрешает только индивидуальное членство. Не разрешается создание региональных партий. Запрещено также создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Партии должны строиться только по территориальному принципу.

По закону одной из главных функций политической партии является участие в выборах. Партия, в течение 5 лет не принимавшая участие в выборах, подлежит ликвидации.

В 1990-е гг. в России сложилась относительно устойчивая партийная система, представленная крупнейшими партиями, имеющими стабильное представительство в Государственной Думе. К числу ведущих партий относятся:

Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) — фактически возобновила свою деятельность на территории страны с 1993; выступает за постепенное возвращение страны на социалистический путь развития и укрепление государственного сектора в экономике; пользуется популярностью у слоёв, не адаптировавшихся к условиям рынка;

«Союз правых сил» — основан в 2000 на базе слияния нескольких партий и общественных объединений радикально-реформаторского толка во главе с партией «Демократический выбор России», основанной в 1993; выступает за продолжение в России радикальных рыночных реформ, укрепление и развитие индивидуальных свобод; пользуется популярностью среди групп населения, добившихся личного успеха в ходе реформ;

«Яблоко» — партия социал-либеральной направленности, основана в 1993; выступает с критикой курса реформ, проводившихся в 1990-е гг., в нач. 21 в., ратует за проведение социально ориентированных преобразований; выражает интересы части среднего класса крупных городов;

Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) — основана в 1991; партия, активно эксплуатирующая националистические и национал-протест-ные идеи, выражает настроения некоторой части мелкого и среднего провинциального бизнеса.

В России также получил развитие институт, названный «партией власти». Под этим названием понимают политические объединения партийного типа, созданные исполнительной властью для успешного проведения её решений через парламент. Первым таким объединением было движение «Наш дом — Россия» (НДР), существовавшее с 1995 по 2000. Затем его сменило межрегиональное движение «Единство», основанное в 1999. В 2001 на базе объединения «Единство» с другими пропрезидентскими политическими группами создана партия «Единая Россия». «Партии власти» обычно придерживаются центристской политической ориентации и выражают интересы крупного капитала и федерального чиновничества.

После выборов, состоявшихся в декабре 2003, партийная система начала меняться. По их итогам голоса и депутатские мандаты по федеральному округу распределились следующим образом: «Единая Россия» — 37,57%, 120 мандатов; КПРФ — 12,61%, 40 мандатов; ЛДПР — 11,45%, 36 мандатов; блок «Родина» — 9,02%, 29 мандатов. Не преодолели 5%-й барьер «Яблоко» (4,3%), СПС (3,97%).

В России действуют различные межотраслевые, отраслевые, региональные организации деловых кругов. Наиболее влиятельными из них являются:

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) — создан в 1991. В 2002 объединял около 320 тыс. представителей промышленных, финансовых, коммерческих и предпринимательских объединений, предприятий и организаций, обеспечивающих около 80% ВВП России После вступления в РСПП в 2000—01 ведущих российских корпораций в области нефти и газодобычи, цветной и чёрной металлургии, машиностроения он заметно усилил влияние на социально-экономическую политику страны;

Торгово-промышленная палата (ТПП) РФ в современном виде учреждена в 1991 (ТПП существовали и в дореволюционной России, и в советскую эпоху). Объединяет 20 тыс. предприятий и общественных организаций. В структуру ТПП РФ входит 156 территориальных торгово-промышленных палат, около 100 объединений предпринимателей федерального уровня. Представляет интересы всех слоёв и направлений бизнеса.

Наиболее массовой общественной организацией является Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР), созданная в 1990. ФНПР объединяет 48 общероссийских, межрегиональных профсоюзов (в том числе 5 профсоюзов, сотрудничающих с ФНПР на основе договоров и соглашений) и 78 территориальных профобъединений (2002). По данным ФНПР, она насчитывает более 38 млн членов и 300 тыс. первичных организаций. ФНПР тесно сотрудничает с органами власти и работодателями. Часто критикуется оппонентами за недостаточную, по их мнению, работу по защите интересов наёмных работников, за низкую активность непосредственно на предприятиях.

Другие профсоюзы России, не входящие в ФНПР, организационно слабы и не оказывают заметного влияния на общественную жизнь.

В РФ действуют многочисленные общественные объединения и гражданские инициативы, среди которых наиболее активными являются правозащитные организации («Мемориал», Общество солдатских матерей, Московская Хельсинкская группа и др.), общества защиты прав потребителей, экологические организации. После проведения в 2001 Гражданского форума с участием различных общественных объединений в их среде чётко обозначились разногласия по вопросу о целесообразности сотрудничества с органами государственной власти. Одни общественные объединения и гражданские инициативы выступили за развитие взаимодействия с государством, другие, следуя традиции, сложившейся ещё в советскую эпоху, предпочли придерживаться линии на оппонирование властным институтам, мотивируя это тем, что в противном случае существует риск оказаться под государственным контролем.

Вооружённые силы РФ (ВС РФ) насчитывали на начало 2002 1,2 млн чел. До 2004 численность военнослужащих должна быть сокращена до 1 млн. Главнокомандующий ВС РФ — президент РФ. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление Вооружёнными силами, является Министерство обороны РФ, а центральным органом военного и оперативного управления — Генеральный штаб ВС РФ.

Структура Вооружённых сил включает 3 вида вооружённых сил: Сухопутные войска, Военно-воздушные силы, Военно-морской флот, 2 рода войск — Ракетные войска стратегического назначения и Космические войска. В оперативном отношении имеют 6 военных округов (Московский, Ленинградский, Северо-Кавказский, Приволжско-Уральский, Сибирский и Дальневосточный), а также Калининградский особый район, 4 флота (Балтийский, Северный, Тихоокеанский, Черноморский). Вооружённые силы РФ принимали активное участие в контртеррористических операциях в Чечне (1994—96, с 1999 по настоящее время). Участвуют также в миротворческих операциях за рубежом.

Помимо Вооружённых сил РФ в соответствии с законодательством в военную организацию государства входят другие войска и воинские формирования, подчинённые иным ведомствам (Пограничные войска Федеральной службы безопасности, Внутренние войска Министерства внутренних дел, Железнодорожные войска РФ, Войска федеральных органов государственной охраны, Войска гражданской обороны и др.).